Наталья Филиппова: «Коренные жители России официально признаны участниками процесса публичного стратегического планирования федерального уровня»

Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) представило проект Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на период до 2036 года. Предыдущая Концепция была принята в 2009 году и требовала обновления. Сейчас документ, размещенный на портале regulation.gov.ru, проходит процедуру общественного обсуждения. Комментирует Наталья Филиппова, доктор юридических наук, профессор Института государства и права Сургутского государственного университета.

Прежняя Концепция была принята до легализации в России системы документов стратегического планирования (в 2014 году), новая отражает место обсуждаемого документа в этой системе (пп. 2 и 3 Концепции). Как и прежде, содержание проекта новой Концепции включает шесть разделов. Однако впервые в ее последнем разделе установлены показатели эффективности реализации Концепции (п. 48 Концепции). Это шесть количественных показателей, позволяющих достоверно оценить динамику социальных процессов с участием российских автохтонов. А именно: 1) количество компенсирующих соглашений между хозяйствующими субъектами и представителями КМНС; 2) количество лиц, сведения о которых отражены в едином реестре КМН; 3) доля коренных жителей, «удовлетворенных качеством реализуемых мероприятий, направленных на поддержку экономического и социального развития малочисленных народов Севера», от общего числа опрошенных (тут бы было целесообразно дополнительно оговорить и долю опрошенных из общего числа КМНС с учетом обновленных сведений по итогам последней Всероссийской переписи населения); 4) количество обучающихся, изучающих родные языки из числа языков КМНС в образовательных организациях, реализующих образовательные программы всех уровней и видов; 5) количество общин и национально-культурных автономий КМНС; 6) количество объектов нематериального этнокультурного достояния КМНС, включенных в общенациональный государственный реестр таких объектов.

Для того, чтобы оценка была не только достоверной, но и комплексной, перечень критериев мог бы быть расширен за счет показателя, количественно оценивающего реализацию права на традиционное природопользование (например, количество территорий традиционного природопользования всех уровней или количество субъектов традиционного природопользования).

Структура основного (IV) раздела проекта Концепции также обновлена, что отражается в изменившемся наименовании этого раздела. Он называется «Цели и основные направления реализации Концепции» и описывает 6 целей Концепции, каждая из которых конкретизирована в перечне направлений. Концепция 2009 года имела одну комплексную цель (создание «условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов»), которая отражалась в перечне из 7 задач и соответствующих задачам средств их решения. Наименование раздела в Концепции 2009 года: «Цель, задачи и основные направления Концепции».

Еще более существенным (помимо обновления техники построения документа) является изменение его концептуальных основ, а именно – признание самих коренных малочисленных народов РФ (в лице их организаций) в качестве участников процесса формирования и реализации Концепции. Концепция 2009 года была адресована органам государственной власти и органам местного самоуправления, определяя систему ориентиров в их деятельности. Новый подход выражается в том, что Концепция «направлена на объединение усилий органов публичной власти и институтов гражданского общества, включая объединения малочисленных народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов». Коренные жители России, – впервые! –официально признаны участниками процесса публичного стратегического планирования федерального уровня.

В целом проект Концепции удовлетворяет принципу преемственности юридических документов, адресованных коренным малочисленным народам России. Это обусловлено фундаментальными положениями статьи 69 Конституции РФ, определяющими конституционные обязанности российского государства по отношению к таким народам. Концепция сохраняет базовые цели и задачи в рамках «особой государственной политики в отношении малочисленных народов Севера, предусматривающей системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания этих народов» (п.6 проекта Концепции). Сохранен и раздел III Концепции «Принципы устойчивого развития малочисленных народов Севера».

Количество принципов устойчивого развития КМНС, однако, сокращено до 7 (ранее их было 10). В качестве самостоятельного более не упомянут принцип «необходимости оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера». Иначе сформулирован и принцип участия коренных народов в принятии решений, которые затрагивают их права и законные интересы. Если ранее Концепция акцентировала внимание на эффективности участия малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития в целом, теперь проект подчеркивает важность такого участия в контексте экономического освоения территорий: «участие малочисленных народов Севера в принятии решений, затрагивающих их интересы, в том числе при освоении природных ресурсов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности» (пп. «б» п.34 Концепции).

Вместе с тем, следует отметить, что российское право и правоприменительная практика (реализация Стандарта ответственности резидентов Арктической зоны РФ во взаимоотношениях с коренными малочисленными нарами РФ, проживающими и (или) осуществлявшими традиционную экономическую деятельность в Арктической зоне РФ», утвержденного приказом Минвостокразвития в 2020 году) уже демонстрирует более высокий уровень понимания этого принципа. А именно, как принципа свободного, предварительного и осознанного согласия коренных малочисленных народов (СПОС) с реализацией новых экономических проектов, затрагивающих ареалы их проживания и традиционного хозяйствования. Международный документ, формулирующий этот принцип, был поддержан Россией, как и многими иными государствами, в 2014 году. Закрепление в новой Концепции устойчивого развития КМНС принципа СПОС решило бы проблему модернизации и унификации практик этнологической экспертизы, так эта экспертиза является одним из возможных этапов реализации принципа СПОС.

Цели, заявленные в проекте новой Концепции, созвучны тем задачам, которые были сформулированы в Концепции 2009 года (первая и вторая цели проекта Концепции повторяют, в несколько уточненной редакции, первую и вторую задачи Концепции 2009 года, аналогичным образом соотносятся четвертая, пятая и шестая цели проекта и пятая, шестая и седьмая задачи действующего документа; а вот «старые» задачи повышения качества жизни таких народов и создание условий для улучшения их демографических показателей теперь отражены во вновь сформулированной цели «обеспечение комфортной и безопасной среды обитания малочисленных народов Севера, в том числе на удаленных и труднодоступных территориях» (пп. «в» п.35). И это «встраивает» проект Концепции в систему целей, определенных указом президента РФ о национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года (пп. «в» п.1 указа: «комфортная и безопасная среда для жизни»).

Направления реализации целей в проекте Концепции также схожи со средствами решения задач, определенных в действующей Концепции. Некоторые из этих направлений сформулированы достаточно широко. Так, в целях сохранения исконной среды обитания и традиционного природопользования, необходимой для обеспечения традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, предложено «совершенствовать законодательство» в этой сфере, в то время как в Концепции 2009 года ориентиры для законодателя были сформулированы куда более определенно: установление правового режима охраны территорий традиционного природопользования с обеспечением доступа малочисленных народов Севера к управлению данными территориями; определение порядка и методики проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера и др. Такого рода умолчания стали причиной достаточно большого количества предложений по уточнению проекта Концепции, при том, что в целом проект был одобрен.

Предложения прозвучали на площадках Восточного экономического форума (Владивосток, 2024 г.) и V Северного форума по устойчивому развитию (Якутск, 2024) и др. В частности, было заявлено «о необходимости закрепления на федеральном уровне понятия «этнологическая экспертиза», ускорении принятия поправок к федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части беззаявительного принципа к доступу к водным биологическим ресурсам для коренных малочисленных народов, внесении изменений в федеральные законы в части придания статуса сельхозтоваропризводителей общинам КМНС, признании общин КМНС субъектами малого и среднего предпринимательства, цифровизации культурного и языкового наследия коренных малочисленных народов».

В целом, задачи совершенствования законодательства в этом сегменте права коренных малочисленных народов России хорошо известны, важна их систематизация, например, в рамках плана по реализации принимаемой Концепции.

Действительно новаторскими являются предложения проекта Концепции в части обеспечения экономических и социальных прав КМНС. Развивая идею модернизации традиционной хозяйственной деятельности КМНС, заявленную в соответствующей программе государственной поддержки (2020 г.), проект Концепции усиливает тренд на развитие предпринимательства КМНС. Например, посредством «грантовой и иной финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, занятых видами традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера», через развитие межрегионального сотрудничества, кредитования и лизинга (пп. «е» п. 37) или посредством совершенствования «хозяйственной деятельности общин малочисленных народов Севера, в том числе предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» (пп. «а» п. 40 пректа).

И это заставляет иначе взглянуть на задачу подготовки профессиональных кадров для традиционной хозяйственной деятельности таких народов: в ряду привычных направлений (языки, культура, животноводство) требуется обучение основам бизнеса, предпринимательской деятельности, налоговому законодательству и т.д. Видимо, пора задуматься о школах экономики (бизнес-школах) для КМНС.

Обеспечение социальных и иных прав КМНС все более определенно связывается с возможностями предоставления государственных и социальных услуг КМНС в цифровой или иной адресной форме, например, посредством специальных, учитывающих специфику образа жизни, возможностей доступа к ним («кочевые школы», «кочевые детские сады», мобильные МФЦ, телемедицина и т.д.).

Оценивая проект новой Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в целом как внушающий оптимизм, замечу, что эффективность ее реализации решающим образом будет зависеть от совершенствования российского законодательства о коренных малочисленных народах, разрешения накопленных коллизий и восполнения пробелов в законодательстве.