Александр Котов: «Процесс гонки стратегий за быстро ускользающим временем происходит во всех странах»

Интервью с экспертом в области пространственного развития – о сути процессов стратегического планирования на уровне всей страны, о появляющихся возможностях и о требуемых корректировках принятых процессов

В конце апреля 2024 года Проектный офис развития Арктики проведет онлайн-дискуссию, в которой эксперты ПОРА поделятся своими взглядами на необходимость обновления стратегических документов, устанавливающих целеполагание в развитии АЗРФ. Своими взглядами на эти проблемы делится Александр Котов, к.э.н., ведущий научный сотрудник Центра пространственной экономики ИПЭИ Президентской академии, ведущий научный сотрудник Отдела страновых исследований Института Европы РАН.

– Целеполагание в вопросах развития российской Арктики определено рядом стратегических документов. При этом некоторые из показателей в разных документах не совпадают. Например, есть разночтения в прогнозируемом объёме грузопотока по Севморпути (в Стратегии развития АЗРФ до 2035 года – 90 млн тонн в 2030 году, 130 млн тонн в 2035 году, а в Плане развития Северного морского пути на период до 2035 года – 150 млн тонн в 2030 году, 220 млн тонн в 2035 году). На какие показатели следует ориентироваться и почему?

– Стратегия развития арктической зоны РФ была принята 26 октября 2020 года, а План развития СМП – 1 августа 2022 года. Причём объём грузопотока в Плане по СМП был весьма детально прописан на основе корпоративных соглашений. В этом случае корректнее оперировать показателями более актуального документа и стремиться к их достижению, учитывая сохраняющийся высокий интерес недропользователей и инвесторов.

Но и изначально достижимость этих показателей многие эксперты ставили под сомнение. В 2020 году пандемия коронавируса повлияла на объемы ожидаемой добычи нефти, газа и угля в Арктической зоне. В 2022 году риски снижения грузопотока усилились из-за вала западных внешнеторговых и технологических санкций, повлиявших на изменение схем освоения месторождений ресурсными корпорациями. Есть риск, что в 2024 году грузопоток по СМП будет на 20-25 млн т ниже, т.е. 55-60, но не 80 млн тонн, как это первоначально предусматривалось майским указом президента РФ в 2018 году.

Чтобы исключить в будущем противоречия в действующих документах, возможно, было бы корректнее предусматривать в них сценарный подход к развитию СМП. Это неизбежно приведёт к формированию «вилок» по грузопотоку, но отразит вариативность сверхбыстрого изменения внешнеэкономической обстановки, динамику процессов складывающегося восточно-азиатского экономического центра, особенностей формирования там мощной промышленной базы и развертывания сухопутных конкурентных маршрутов вывоза продукции.

– Некоторые актуальные тенденции в области стратегического планирования в АЗРФ не отражены в Стратегии развития Арктической зоны. Например, концепция опорных населенных пунктов АЗРФ, зафиксированная распоряжением Правительства РФ от 28 ноября 2023 г. № 3377-р. Как должны решаться подобные ситуации?

– Разработка перечня опорных населённых пунктов АЗ РФ отражает общую ориентацию пространственного стратегирования в стране на поиск новых источников пространственного роста, не ограничиваясь крупнейшими агломерациями. И этот поиск ведётся по многим векторам: за счёт включения в нынешнюю стратегию пространственного развития дополнительных критериев поддержки разномасштабных агломераций, создания опорных населённых пунктов, сельских агломераций.

В этом ряду опорные населённые пункты в Арктике – логичный шаг, связывающий развитие конкретных территорий с тяготеющей пространственной зоной и создающий базу для развертывания сети минерально-сырьевых центров роста. Как феномен пространственного планирования, опорные населённые пункты могут войти одним из ключевых разделов при полном обновлении государственной арктической стратегии или в рамках президентского указа по внесению изменений в действующую стратегию (именно такая практика была использована при внесении важных дополнений в феврале 2023 г.). Или же показатели их развития целесообразно включить в систему индикаторов нового рамочного документа, каким в своё время стал Единый план по достижению национальных целей в 2021 г. Это будет целесообразно, чтобы зафиксировать нормативно в документах верхнего уровня эту актуальную тенденцию, чтобы быстрее совершенствовать меры государственной поддержки в отношении этих пунктов, повысить качество жизни проживающего там населения.

– Почему в последнее время начали активно разрабатываться мастер-планы населенных пунктов? В чём их суть как документов пространственного развития территорий и каковы решаемые с их помощью задачи? Насколько они обязательны к воплощению?

– Мастер-планы могут пониматься как гибридный документ стратегического планирования. Придя из урбанистики, они привлекли внимание и экспертов, занимающихся экономическими стратегиями. Этот формат сближает, «склеивает» базовые федеральные и региональные стратегии и потребности жителей конкретных мест.

Что отличает российскую версию мастер-планирования в дальневосточном и сейчас разрабатывающимся арктическом вариантах – это акцент на комплексное развитие территории, что смещает его больше в сторону градостроительного документа. От стратегии они вбирают в себя целевую ориентацию (разработку индикаторов), проработку связей с местными предпринимательскими группами интересов и учёт широкого контекста социально-экономических местных проблем.

Для труднодоступных территорий, в том числе через разработку мастер-планов, формируются реестры лучших практик организации жизни в условиях Крайнего Севера. В условиях, когда федеральное и региональное стратегическое планирование весьма зарегламентированы, мастер-план балансирует эту тенденцию и отчасти возвращает традицию коммуникативного планирования, возвращает живой процесс коммуникации при формировании и продвижении хозяйственно-культурного пространства города как продукта (экономического «штандорта» в немецкой традиции пространственного планирования).

В идеале мастер-план должен представлять собой комбинацию увязанных по времени и целям разных бюджетных и внебюджетных источников финансирования по проектам, обязательным к реализации, отражающим согласие городского сообщества.

– А зачем в принципе нужно заниматься стратегическим планированием, если принятые стратегические документы, рассчитанные на пятнадцатилетний период, устаревают в значительной части уже через пять лет?

– Этот процесс гонки стратегий за быстро ускользающим временем происходит во всех странах, но практически никто из государств с развитыми национальными социально-экономическими моделями не ставит саму технологию под сомнение. Можно говорить о степени индикативности планирования, но процесс средне- и долгосрочного выбора целей и путей их достижения – одна из основных функций государственного управления.

И менеджмент национального уровня от неё не отказывается, будь то ориентиры двойного (цифрового и энергетического) перехода ЕС, планирование в быстро растущих странах АСЕАН, стратегии развития новых отраслей в США, модернизация государственного управления во Франции после воссоздания Генерального комиссариата по планированию (пока с сильно урезанными функциями).

Практика, в том числе и отечественная, показывает, что следование по дрейфу – текущему развитию ситуации без современного планирования – ещё хуже. В чём есть нюанс, так это в том, что в условиях кризиса или агрессивного внешнего давления, через которое проходит Россия, стратегическое планирование расслаивается на различные формы и, прежде всего, адаптацию (пример – «План первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления» весны 2022 г.) и последующее обеспечение жизнестойкости на новой основе. А его от государственных управленцев в условиях неопределённости ждут именно хозяйствующие субъекты реального сектора экономики на средне- и долгосрочную перспективу. Вопрос методологический – как смотреть на неопределённость.

– Представляется, что документы государственного стратегического планирования, касающиеся развития АЗРФ, слабо увязаны с инвестиционными программами компаний, которые присутствуют на этих территориях. В любом случае, срок действия инвестпрограмм экономических агентов намного более короткий, чем у государственных стратегий. Насколько существенно это расхождение горизонтов планирования?

– Расхождение велико, и вопрос целесообразно поставить в целом – о роли корпоративных инвестиций в обеспечении регионального планирования с синхронизацией сроков. Но вместе с тем, региональная стратегия не должна упрощаться в свёртку инвестпрограмм компаний.

Необходимо эшелонирование региональных целей и проектов развития на различном временном горизонте, последующая увязка с внебюджетными источниками капиталовложений и стимулами к реализации именно важных для регионального развития инвестиционных инициатив. Наиболее крупные компании (естественные монополии) в структуре региональной инвестиционной активности занимают около 20%. Их инвестиционные программы утверждаются разными ведомствами самостоятельно, и потому не всегда синхронизируются между собой. Важной задачей является координация утверждение инвестпрограмм естественных монополий и единых требований к их разработке и мониторингу.

– Достаточны ли имеющиеся инструменты гармонизации интересов государства и бизнеса для привлечения независимых экономических агентов к выполнению намеченных стратегических планов?

– Нынешних инструментов вполне достаточно, но практически все они нуждаются в усилении межведомственного взаимодействия, стимулировании органов исполнительной власти к поиску синергии между ними, большей информационной открытости о лучших региональных практиках применения, взаимообусловленности с региональными и муниципальными инструментами. Координация между имеющимися инструментами по формату применения (по стадии инвестпроекта, по его масштабам, технологической перспективности) должна расширить роль государства как критического инвестора последней инстанции в нынешней экономической политике.

Важно обеспечить значимые стратегические планы и инвестиционные проекты в них необходимыми долгосрочными мерами поддержки, уверенностью, что в отношении таких инициатив неопределенность и риски для независимых экономических агентов будут снижаться.

В целом практика применения инструментов гармонизации интересов государства и бизнеса с некоторыми системными недостатками указывает на необходимость дальнейшего развития проектно-ориентированной государственной экономической политики с учетом обеспечения «дотягивания» возможностей геостратегических территорий до регионов-лидеров и сохранением системного взгляда на отношения «государство-бизнес», особенно в пространственном контексте.

Эксперты ПОРА – о новых вызовах и возможностях для реализации стратегии развития Арктики:

• Александр Балобанов – о стратегии развития Арктики как результате согласования разных интересов и взаимодействий
  
• Александр Котов: «Процесс гонки стратегий за быстро ускользающим временем происходит во всех странах»
  
• Андрей Криворотов: «Чем сложнее текущая обстановка – тем важнее долгосрочная стратегия»
  
• Михаил Кузнецов: освоение Арктики в ближайшие годы принесет до 60 трлн рублей
  
• Вячеслав Марача: как разрешить противоречия в стратегических документах развития АЗРФ
  
• Сергей Неустроев: «Стратегическое планирование в госуправлении важно и нужно»
  
• Сергей Никоноров: «Стратегическим планированием развития Арктики нужно заниматься обязательно»
  
• Виктория Пестова – о двух важных процессах стратегического планирования в АЗРФ
  
• Олег Рой — об интеграции двух районов ХМАО в Арктику
  
• Елена Чайка: необходима единая пространственная модель развития Арктики на основе градостроительной науки
  
• Юлия Харламова: «Наличие стратегического планирования вселяет оптимизм»
  

Читайте также:

• Баллистика, логистика или урбанистика: что планировать в Арктике? В Проектном офисе развития Арктики обсудили содержание и реализацию стратегических документов по развитию АЗРФ
  
• Проектный офис развития Арктики представил первые результаты оценки достижения целей Стратегии развития Арктики. Об исследовании рассказали в ходе Форума стратегов в Санкт-Петербурге
  
• Максим Данькин: в обеспечении реализации Стратегии АЗРФ есть разрывы. Об этом гендиректор ПОРА сообщил на заседании комиссии Госсовета РФ по Арктике
  

Представителям СМИ:

Экспертный центр ПОРА приветствует републикацию комментариев наших экспертов при условии указания ссылки на Проектный офис развития Арктики.