Вячеслав Марача: как разрешить противоречия в стратегических документах развития АЗРФ

В быстро изменяющейся внешней среде эффективная стратегия должна быть «компасом», а не жестким планом; стратегии нужно регулярно пересматривать, а при необходимости – кардинально перерабатывать 

Векторы развития российской Арктики обозначены в складывающейся сейчас многоуровневой системе стратегических документов. Между собой увязываются документы общие и специализированные, а также стратегии разных уровней: от федерального до муниципального. Но в этой системе присутствует ряд противоречий. О том, каковы они и как их разрешить, рассуждает эксперт ПОРА Вячеслав Марача, ведущий научный сотрудник Президентской академии, доцент Финансового университета при правительстве РФ, вице-президент Национальной гильдии профессиональных консультантов.

О корпусе стратегических документов развития АЗРФ

26 октября 2020 года указом президента РФ № 645 была утверждена Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года. Данная стратегия разработана в целях реализации Основ государственной политики РФ в Арктике на период до 2035 года, которые были утверждены на полтора года раньше – указом президента РФ от 05.03.2020 № 645. Само появление двух таких документов – убедительное свидетельство признания высшим руководством нашей страны стратегического значения Арктики и ее роли в обеспечении национальной безопасности. 

Данный факт нашел свое подтверждение в обновленных версиях двух важнейших стратегических документов: Стратегии национальной безопасности (в числе задач названо «обеспечение интересов Российской Федерации, связанных с освоением космического пространства, Мирового океана, Арктики и Антарктики») и Концепции внешней политики (Арктике посвящен пункт 50, представляющий собой целый отдельный раздел «Арктика», включающий 4 подпункта).

Конкретизировать положения этих двух «главных» стратегических документов призваны Основы государственной политики в Арктике, Стратегия развития АЗ РФ, ряд других стратегических документов федерального уровня, затрагивающих развитие Арктики, а также стратегии развития регионов и муниципальных образований, входящих в АЗРФ. В частности, распоряжением правительства РФ от 01.08.2022 № 2115-р был утвержден План развития Северного морского пути на период до 2035 года. 

Устаревание положений стратегий

Постепенно складывается стройная система стратегических документов, увязывающая между собой общие документы и специализированные, а также стратегии разных уровней: от федерального до муниципального. Но в этой системе присутствует ряд противоречий.

Во-первых, согласно Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ стратегические документы целеполагания являются долгосрочными. Однако реальный практический опыт стратегического планирования свидетельствует о том, что в современных условиях «турбулентности» подобные документы, разработанные, как правило, на срок 10 лет и более, в значительной мере устаревают уже через пять лет. И возникает вполне разумный вопрос: а зачем в принципе нужно заниматься стратегическим планированием в подобной ситуации?

Самый простой ответ заключается в том, что в таком случае лучше вообще обойтись без стратегии и действовать «по ситуации». Но чем такой способ работы отличается от того, чтобы «плыть по течению», не имея стратегической рамки, которая по идее должна выполнять функцию «компаса»? 

Более мудрая позиция заключается в признании того факта, что в условиях «турбулентности» роль стратегии только возрастает. Без стратегии невозможна осмысленная приоритизация проектов и мобилизация ресурсов. Но в быстро изменяющейся внешней среде эффективная стратегия должна быть именно «компасом», а не жестким планом. Поэтому, чтобы не относиться к стратегии как к имитационному документу, не связанному с жизнью, стратегию нужно регулярно пересматривать. 

В некоторых ситуациях такой пересмотр будет лишь адаптацией к изменениям внешней среды (например, пересмотром значений целевых показателей, не затрагивающим концептуальное ядро), а в других случаях – кардинальной переработкой, сменой стратегии. В том, чтобы отличить первый случай от второго и своевременно провести необходимые изменения, и заключается искусство стратегического планирования. А организационным условием того, что изменения действительно будут внесены вовремя, является процедура актуализации стратегии, которую рекомендуется проводить не реже, чем раз в пять-шесть лет.

Несовпадение показателей в разных документах

Некоторые из показателей в разных документах, действующих одновременно, не совпадают. Формально ответ на вопрос, на какие показатели следует ориентироваться в подобных противоречивых ситуациях, довольно прост: на значения целевых показателей из тех документов, которые были утверждены или актуализированы позже. И в процессе ближайшей актуализации других документов необходимо синхронизировать значения соответствующих целевых показателей. 

Однако на практике процедура синхронизации может оказаться не такой уж простой: в актуализируемом документе показатели увязаны между собой, и синхронизация значений одного целевого показателя, скорее всего, потребует изменений и других. А они синхронизированы с какими-то иными документами. В результате, разрешив противоречие между одной парой документов, мы породим его между другой парой. И это противоречие придется разрешать уже при актуализации следующего документа. В итоге получается, что даже осуществляя пересмотр значений целевых показателей, не затрагивающий концептуальные ядра стратегических документов, мы имеем дело не со статичной, а с живой системой и с обновляемым потоком данных.

Отсутствие в высокоуровневых стратегиях новых концепций

Некоторые актуальные тенденции в области стратегического планирования в Арктической зоне не отражены в Стратегии развития АЗРФ. Например, концепция опорных населенных пунктов (муниципальных образований) АЗРФ, зафиксированная распоряжением Правительства РФ от 28 ноября 2023 г. № 3377-р. 

Данная концепция формирует новый институт, обладающий стратегическим значением для освоения российской Арктики. И этот институт обязательно должен стать органической частью Стратегии развития АЗРФ при ее ближайшей актуализации. Причем, поскольку речь идет о концепции, это как раз тот случай, когда затрагивается концептуальное ядро Стратегии, то есть речь идет об изменении не только отдельных показателей и мероприятий, но и о корректировке или даже трансформации целей, задач, приоритетов и т.д. Ведь сеть опорных населенных пунктов и агломераций (ОНП) при достаточных капиталовложениях, которые сейчас обосновываются в рамках мастер-планов этих муниципальных образований, существенно повысит инвестиционный потенциал АЗРФ и расширит возможности привлечения бизнеса для реализации мероприятий Стратегии. 

В результате в Стратегии появятся не только новые мероприятия, но и возможность постановки новых, более амбициозных задач и даже целей.

Отсутствие тесной связи государственных стратегий с инвестиционными планами компаний

В условиях роста стратегического значения Арктики и обострения международной конкуренции за ее ресурсы необходимо сохранение постоянного населения АЗРФ, а в опорных населенных пунктах – рост их численности. Без этого отстоять лидирующие позиции России в Арктике, завоеванные предыдущими поколениями, будет невозможно. Поэтому привлечение независимых экономических агентов к выполнению намеченных стратегических планов развития АЗРФ должно основываться на стратегической координации усилий государства и бизнеса, обеспечивающей рост человеческого потенциала российской Арктики.
Однако на деле документы государственного стратегического планирования, касающиеся развития АЗРФ, слабо увязаны с инвестиционными программами компаний, которые присутствуют на этих территориях. 

Здесь есть «две стороны медали». С одной стороны, мы располагаем достаточно широким набором апробированных инструментов гармонизации интересов государства и бизнеса для стимулирования предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций в Арктическую зону России. Это и меры господдержки предпринимательской деятельности (в частности, МСП), и налоговые льготы (в частности, предоставляемые в рамках ТОСЭР – территориий опережающего социально-экономического развития), и меры поддержки северного завоза, и субсидирование авиаперевозок, и инструменты ГЧП, и размещение прямых госзаказов. 

С другой стороны, довольно часто инвестиционные программы крупных федеральных компаний, разворачивающих добычу ресурсов на территории АЗРФ, оказываются не скоординированы с целями и задачами развития тех муниципальных образований, которым принадлежат эти территории. Причем во многих случаях речь идет о целях и задачах, представленных даже в стратегических документах федерального уровня. С такими противоречиями мы с коллегами столкнулись при разработке мастер-планов опорных населенных пунктов Арктической зоны.

Кейс: почему «Роснефть» и «Северная звезда» не хотят строить терминалы в Диксоне?

Типичная ситуация такова: федеральная компания получает лицензию на разработку месторождения, а дальше оптимизирует свою деятельность на территории так, как считает нужным. Это касается использования вахтового метода, развития транспортной инфраструктуры (в частности, выбора мест для строительства портовых терминалов), определения маршрутов для доступа к месторождениям, использования местного сырья и кадров при реализации инвестпроектов и эксплуатации построенных объектов. Например, «Роснефть» и угольная компания «Северная звезда», работающие на территории городского поселения Диксон (это муниципальное образование занимает площадь, сопоставимую с Великобританией или крупнейшим японским островом Хонсю), строят нефтяной и угольный терминалы в десятках километров от поселка Диксон. Хотя еще в XIX веке знаменитый шведский мореплаватель А.Э. Норденшельд, который в 1878–79 годах первым в истории прошел Северо-Восточным проходом из Гетеборгской гавани через Берингов пролив в Тихий океан, назвал Диксон «лучшей пристанью на всем северном берегу Азии». 

Несмотря на то, что за постсоветские годы население поселка Диксон сократилось более чем в 16 раз и сейчас составляет всего 309 человек, порт Диксон сохраняет ряд важных функций, связанных с обеспечением безопасности судоходства на Севморпути. Зона ответственности порта Диксон простирается до Берингова пролива, а его роль прописана во всех стратегических документах развития АЗРФ.

Осваивая месторождения и реализуя свои инвестиционные программы, обе компании действуют исключительно вахтовым методом. Наземной связи между строящимися портовыми терминалами и поселком Диксон нет и пока не предвидится. В результате возникает парадокс: гигантские инвестиции «Роснефти» и «Северной звезды» не приносят ни порту, ни поселку Диксон почти ничего (за исключением налоговых платежей «Северной звезды в бюджет городского поселения Диксон, которые пока невелики). Это свидетельствует о недостатке стратегической координации на федеральном уровне.

Чисто формально описанное противоречие устранено за счет того, что нефтяной и угольный терминалы юридически включены в состав порта Диксон, территория которого была соответствующим образом расширена. Но очевидно, что это яркий пример «работы на показатели» – притом, что реальная проблема просто прячется за бюрократическими формулировками. 

Представляется, что инструментом стратегической координации, позволяющим избежать подобных казусов, может быть использование норм Федерального закона от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», статья 15 которого определяет цели лицензирования пользования недрами. Пункт 3 данной статьи содержит перечень целей лицензирования пользования недрами, в их число входит «соблюдение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации». К сожалению, эта норма не устанавливает конкретных требований к получателю лицензии, и санкций за ее нарушение не предусматривается. Для того, чтобы эта норма не осталась декларативной, необходимо при выдаче лицензии вводить увязку соблюдения интересов населения с налоговыми платежами, предусмотренными разделом V данного закона («Платежи при пользовании недрами», статьи 39–43).

Эксперты ПОРА – о новых вызовах и возможностях для реализации стратегии развития Арктики:

• Александр Балобанов – о стратегии развития Арктики как результате согласования разных интересов и взаимодействий
  
• Александр Котов: «Процесс гонки стратегий за быстро ускользающим временем происходит во всех странах»
  
• Андрей Криворотов: «Чем сложнее текущая обстановка – тем важнее долгосрочная стратегия»
  
• Вячеслав Марача: как разрешить противоречия в стратегических документах развития АЗРФ
  
• Сергей Неустроев: «Стратегическое планирование в госуправлении важно и нужно»
  
• Сергей Никоноров: «Стратегическим планированием развития Арктики нужно заниматься обязательно»
  
• Виктория Пестова – о двух важных процессах стратегического планирования в АЗРФ
  
• Олег Рой — об интеграции двух районов ХМАО в Арктику
  
• Елена Чайка: необходима единая пространственная модель развития Арктики на основе градостроительной науки
  
• Юлия Харламова: «Наличие стратегического планирования вселяет оптимизм»
  

Читайте также:

• Баллистика, логистика или урбанистика: что планировать в Арктике? В Проектном офисе развития Арктики обсудили содержание и реализацию стратегических документов по развитию АЗРФ
  

Представителям СМИ:

Экспертный центр ПОРА приветствует републикацию комментариев наших экспертов при условии указания ссылки на Проектный офис развития Арктики.