Андрей Криворотов: «Чем сложнее текущая обстановка – тем важнее долгосрочная стратегия»

Как примирить и взаимно увязать долго- и среднесрочные стратегические планы и гармонизировать интересы государства и бизнеса для развития арктических территорий? Отвечает эксперт ПОРА

Андрей Криворотов, доцент кафедры управления инновациями Одинцовского филиала МГИМО МИД России, объясняет ряд принципиальных моментов, касающихся стратегического планирования развития столь огромного макрорегиона, как Арктическая зона России.

О несовпадении ряда целевых показателей в стратегических документах

Стратегия развития АЗРФ, утвержденная указом президента – документ более высокого уровня, чем План развития СМП, утвержденный распоряжением правительства России. Если исходить из логики, что Стратегия задает некие минимумы хозяйственной деятельности, которые допускается пересматривать в сторону увеличения, то всё вполне нормально. Но п. 33 Стратегии не дает оснований для столь однозначного толкования. Оно представляется бесспорным, когда речь идет о показателях благосостояния северян (таких, как ожидаемая продолжительность жизни или охват населения доступом к Интернету). А в крупных хозяйственных процессах всё несколько сложнее. Если говорить о грузообороте по трассе Севморпути, то он должен согласовываться с другими агрегатными показателями – грузовой базой, пропускной способностью портов, тоннажом торгового и ледокольного флота на соответствующих отрезках и т.д.

По существу, обе цифры выглядели достижимыми [прим. ред.: прогнозируемый объём грузопотока по Севморпути в Стратегии развития АЗРФ – 90 млн тонн в 2030 году, 130 млн тонн в 2035 году, а в Плане развития Северного морского пути – 150 млн тонн в 2030 году, 220 млн тонн в 2035 году]. Но достичь их можно при благоприятных внешних условиях (включая конъюнктуру рынков, доступность иностранных технологий и кредитных ресурсов, нарастание международного транзита), а также серьезном напряжении внутренних сил России.

Внешние условия за последние два года глубоко изменились. Внутри страны, помимо прочего, на политическом уровне поставлена задача расширения объемов переработки арктического сырья, что предусматривает его вывоз вглубь континента, а не на экспорт по Севморпути. Так что целевые уровни перевозок по СМП, видимо, требуют уточнения. В любом случае, рост грузооборота следует рассматривать не как самоцель, а как мощный инструмент гармоничного развития АЗРФ и международного позиционирования России в целом.

Об отсутствии концепции опорных населенных пунктов в Стратегии развития АЗРФ

Стратегия потому так и называется, что определяет основные цели и направления работы. А какие конкретные шаги требуются для достижения поставленных целей – это уже оперативный и тактический уровни управления. Здесь возможны любые решения, и необязательно их отражать в Стратегии. Главное, чтобы они ей не противоречили. Если эти решения окажутся жизнеспособными, пойдут в рост, продемонстрируют эффективность, то вполне могут быть закреплены в очередной редакции Стратегии развития АЗРФ как перспективный инструмент.

Что касается опорных населенных пунктов, то эта идея, как представляется, пока не сформировалась в деталях. Есть некое видение, отражающее тот факт, что арктическое хозяйственное пространство очень неоднородно, и территориальная организация человеческого присутствия (районы добычи, пункты отгрузки, логистические центры) имеет повышенную значимость. Искренне радует, что к разработке концепции опорных населенных пунктов привлекались специалисты Института регионального консалтинга, тонко чувствующие эту северную специфику – например, что численность населения для «опорности» не главное.

Есть распоряжение правительства России от 28 ноября 2023 г. № 3377, утверждающее список опорных населенных пунктов, но их концепция как таковая там не прописана. А отсюда – довольно существенная практическая неясность: каковы задачи и функции опорных населенных пунктов? Что даст такой статус самому городу? И, едва ли не главное: как будет развиваться АЗРФ за пределами этих населенных пунктов? Эти вопросы, видимо, будут проясняться по ходу подготовки мастер-планов и дальнейшей проработки самой идеи. Хочется надеяться, что речь не идет о новом издании «опорных зон развития», которые продвигало Минэкономразвития в 2016-2019 гг. – изолированных и привилегированных сырьевых мегапроектов посреди пустой тундры.

Общие подходы здесь заданы действующими Основами государственной политики России в Арктике, которые требуют обеспечения высокого качества жизни и благосостояния населения всей АЗРФ и ее комплексного социально-экономического развития. Принятый в 2021 г. Федеральный закон № 193-ФЗ, превративший всю АЗРФ в свободную экономическую зону, создает для этого инструментальную, практическую правовую основу.

О сути и задачах мастер-планов как документов пространственного развития территорий

Применительно к опорным населенным пунктам АЗРФ, требования о подготовке и содержании мастер-планов определены президентскими поручениями от 18 августа 2023 года № Пр-1626: эти документы составляются на период до 2035 г. «в целях улучшения условий проживания граждан, повышения доступности социальных услуг и создания возможностей для самореализации граждан». Затем на их основе будут формироваться комплексные планы долгосрочного социально-экономического развития опорных населенных пунктов. Их разработка станет важной государственной задачей 2024 года в Арктике.

Отмечу, что имеется также необязательный стандарт, принятый ВЭБ, в котором городской мастер-план покрывает обе этих цели – в нем, словно в корпоративной стратегии, должны быть указаны и миссия города, и долгосрочное концептуальное видение городского развития, сценарии, и целевые показатели… Эти два подхода еще предстоит «сшивать» на практике. Но в обоих случаях, однако, мастер-план замышляется как документ, гораздо более широкий по охвату, чем «традиционная» комментированная схема землеустройства и градостроительства. Это более адекватно и современным мировым тенденциям, и специфике Арктики, где все аспекты теснейше переплетаются.

По своей сути мастер-план, видимо, призван быть скорее индикативным инструментом. За исполнение одной его части, связанной с действиями органов публичной власти различных уровней, они должны нести строгую ответственность; другая же часть (где речь пойдет о развитии бизнеса, науки, негосударственных НКО) должна формулироваться шире. Здесь не всегда можно или нужно планировать конкретные мероприятия, но дело власти – четко определить приоритеты и создавать благоприятные условия для их достижения.

С точки зрения исполнителя, главное – чтобы составление городских мастер-планов и комплексных планов не стало формальным бюрократическим актом, на выходе которого мы получим множество однотипно написанных документов (как случилось ранее со стратегиями развития некоторых субъектов федерации). Поручение составить эти планы – по сути, приглашение городов к нормативному сотворчеству, и эту возможность надо использовать в полной мере.

О чрезмерно быстром устаревании стратегических документов

Если долгосрочный стратегический документ реально, сильно «устарел» уже через пять лет, это результат либо недостаточного качества планирования, либо глубокого и неожиданного (или считавшегося крайне маловероятным) изменения условий – пресловутых «черных лебедей». В остальных случаях план, даже индикативный, должен в целом исполняться. Да, обстановка в стране и мире постоянно находится в движении, но это не отменяет, а, напротив, лишь актуализирует потребность в перспективном видении. Более того, я сказал бы, что, чем сложнее текущая обстановка – тем важнее долгосрочная стратегия.

Чтобы примирить и взаимно увязать долго- и среднесрочные планы, есть ряд механизмов, вполне хорошо отработанных не только в мире, но, прежде всего, в нашей стране еще в советский период. Есть упоминавшееся сценарное планирование, которое применяется и в современной России (например, в Стратегии низкоуглеродного развития). Есть скользящее планирование с периодическим, не принципиальным, обновлением плана. Например, Основные направления развития народного хозяйства в СССР включали план пятилетки и более широко сформулированные задачи на 10-15 лет вперед, которые спустя пять лет уточнялись: что-то входило в новый пятилетний план, что-то видоизменялось.

Применительно к Арктике скажу, например, что Норвегия, очень системно работающая в регионе, новые реакции своей арктической стратегии публикует каждые два с половиной-три года. Базовые принципы остаются незыблемыми, но конкретные приоритеты уточняются сообразно обстановке.

О разделении вопросов стратегического планирования между федеральным центром и регионами

Если кратко, то эта проблема принципиально решена в статьях 71-73 Конституции, где говорится о предметах ведения федерации и ее субъектов, включая вопросы социально-экономического развития. В современной России речь скорее должна идти не о делегировании, а о полноценной реализации полномочий регионального и муниципального уровней, с наделением их органов, в частности, более серьезными регулятивными и финансовыми ресурсами. Россия, с ее огромной территорией, богатым и разнообразным историческим наследием, крайне широким диапазоном природно-климатических зон, многонациональным и многоконфессиональным населением требует столь же гибкой системы госуправления, адаптированной к специфике различных регионов, включая столь экзотические, как регионы АЗРФ.

Среди задач развития Арктики, актуальных сейчас на федеральном уровне, видятся скорейшая разработка новых редакций Стратегии пространственного развития (действующая рассчитана, как ни парадоксально, всего на пять лет и истекает в будущем году) и Стратегии инновационного развития России.

О взаимоувязке документов государственного стратегического планирования и инвестпрограмм компаний

Временной горизонт планирования в бизнесе сильно зависит от отрасли. Например, в важнейшем для АЗРФ энергосырьевом комплексе срок освоения месторождения обычно составляет несколько лет, срок его эксплуатации (на который и рассчитывается экономика проекта) – лет 20-30, а то и много более: у освоенных в последние годы нефтяных и газовых месторождений Ямала он простирается в XXII век. Куда уж долгосрочнее? И проблемы для бизнеса скорее возникают именно в таких случаях.

Характерен пример США, где президенты-республиканцы (Дж. Буш-мл., Д. Трамп) «пробивают» освоение нефтегазового потенциала Аляски, а демократы (Б. Обама и особенно Дж. Байден), наоборот, пытаются свернуть и уже действующую добычу. Нефтяников эта неопределенность объективно сдерживает.

Если же у бизнеса короткий цикл (например, в торговле, сфере услуг, прикладных НИОКР и т.д.), то он как раз успеет «обернуться» в период действия плана. А городские власти, в свою очередь – увидеть реальные плоды его исполнения и при необходимости ввести коррективы.

Об инструментарии гармонизации интересов государства и бизнеса

Представляется, главная проблема связана с тем, что в нашей арктической политике чрезмерное внимание уделяется мегапроектам, которые все так или иначе реализуются за бюджетный счет – или ведомствами, или госкомпаниями, или частными инвесторами при массированном субсидировании. Причем далеко не всегда эти проекты дают должный эффект мультипликатора для развития российских (в том числе арктических и сибирских) перерабатывающих отраслей, машиностроения, образования, науки...

Малый и средний бизнес может не приносить столь масштабных и зрелищных результатов, но позволяет как раз «укоренять» мегапроекты в местной экономике, генерируя новые рабочие места, знания, качество жизни. Я сам много лет проработал в крупном бизнесе, но понимаю, что создание благоприятной бизнес-среды на местах – задача не менее важная. И это сфера планирования, в первую очередь, для региональных и местных властей.

Эксперты ПОРА – о новых вызовах и возможностях для реализации стратегии развития Арктики:

• Александр Балобанов – о стратегии развития Арктики как результате согласования разных интересов и взаимодействий
  
• Александр Котов: «Процесс гонки стратегий за быстро ускользающим временем происходит во всех странах»
  
• Андрей Криворотов: «Чем сложнее текущая обстановка – тем важнее долгосрочная стратегия»
  
• Вячеслав Марача: как разрешить противоречия в стратегических документах развития АЗРФ
  
• Сергей Неустроев: «Стратегическое планирование в госуправлении важно и нужно»
  
• Сергей Никоноров: «Стратегическим планированием развития Арктики нужно заниматься обязательно»
  
• Виктория Пестова – о двух важных процессах стратегического планирования в АЗРФ
  
• Олег Рой — об интеграции двух районов ХМАО в Арктику
  
• Елена Чайка: необходима единая пространственная модель развития Арктики на основе градостроительной науки
  
• Юлия Харламова: «Наличие стратегического планирования вселяет оптимизм»
  

Читайте также:

• Баллистика, логистика или урбанистика: что планировать в Арктике? В Проектном офисе развития Арктики обсудили содержание и реализацию стратегических документов по развитию АЗРФ
  

Представителям СМИ:

Экспертный центр ПОРА приветствует републикацию комментариев наших экспертов при условии указания ссылки на Проектный офис развития Арктики.