Наталья Филиппова: Как улучшить качество правового регулирования этноэкспертизы

На федеральном уровне обсуждается необходимость принятия федерального закона об этнологической экспертизе. В разных регионах России уже накоплен значительный практический опыт реализации подобных процедур. Как стремясь к лучшему правовому регулированию не потерять хорошее из имеющегося на нынешний момент, объясняет эксперт ПОРА Наталья Филиппова, профессор кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, заслуженный юрист ХМАО – Югры.

«История этнологической экспертизы как метода научных исследований охватывает в России более шести десятков лет. В качестве законодательного установления она существует с 1999 года. В отличие от заметно обновившихся методов этнологических и антропологических исследований, положения федерального закона не получили системного развития. И это на фоне достаточно эффективных и многообразных практик ее проведения и правового регулирования в некоторых субъектах РФ.

Завершится ли новый этап институционализации этнологической экспертизы в России (который логично отсчитывать с 2016 г., когда было дано поручение Президента РФ о нормативном закреплении ее процедуры) принятием специального федерального закона? Будет ли достигнуто требуемое качество правового регулирования? Ответ на эти вопросы будет содержательным, если понять и систематизировать те технико-юридические ограничения, которые были присущи прежним попыткам разработки проекта федерального закона об этнологической экспертизе. Обозначим их тезисно.

Этноэкспертиза – это институт права, а не метод исследования

Дефиниция этнологической экспертизы в проекте закона (2018 г.) отразила представление о ней одной (из нескольких) научных школ, то есть – представление об этой экспертизе как методе исследований. И проблема даже не в том, что для этнологов и антропологов этнологическая экспертиза (этнологический мониторинг, оценка социального воздействия и т.п.) – предмет вечных споров, так что поиск «правильного определения» сродни задаче о квадратуре круга.

Критически важно признать, что определение этнологической экспертизы как института права должно быть «равноудалено» от всех ныне существующих и всех будущих (бесконечно меняющихся) доктрин науки. Потому что это не метод исследования, а институт права. И, в этом качестве, этнологическая экспертиза реализует функцию согласования и интеграции интересов государства, коренных малочисленных народов, бизнеса и «некоренных» жителей осваиваемых территорий (ставших в результате многих потоков трудовой миграции большинством на исконных землях автохтонов). Дефиниция закона, не отражающая этой функции, будет иметь ненадлежащий характер.

Право индигенных народов – элемент федеративных отношений

Недопустимо игнорировать нашу конституционную идентичность. А она такова: конституционные положения о коренных малочисленных народах включены в главу о федеративном устройстве, а не в главу о правах и свободах человека и гражданина. Право индигенных народов – элемент наших федеративных отношений. Без внятного разграничения полномочий в вопросах регулирования, организации и проведения этнологической экспертизы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ невозможно получить качественный закон.
И, конечно, необходимо сохранить вариативность региональных практик этнологической экспертизы, так как она объективно отражает разнообразное положение коренных малочисленных народов в субъектах РФ. Общими должны быть базовые положения, обусловленные конституционными обязательствами российского государства. Например, в части оснований для проведения этнологической экспертизы в обязательном порядке, публичности ее результатов, гарантий участия в процессе проведения представителей коренных малочисленных народов и т.д.

Практика организации этноэкспертиз в РФ амбивалентна

Федеральный закон должен признать факт амбивалентной практики организации этнологических экспертиз в РФ. Наиболее успешным стал опыт регулирования этнологической экспертизы как института публичного права в Республике Саха (Якутия), наиболее распространенным – опыт ее регулирования в логике частного (договорного) права (в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, Красноярском крае, Сахалинской области). Полагаю, что федеральный закон должен определить небольшой и закрытый перечень оснований, при наличии которых этнологическая экспертиза будет проводиться обязательно, и порядок ее проведения будет соответствовать логике публично-правового процесса. Например, такой порядок можно предусмотреть для последующей, в случае экологических бедствий, экспертизы. За пределами этого перечня оснований субъекты РФ должны сохранить право выбора модели регулирования (публично-правовой или частноправовой). Необходимы лишь гарантии эффективности каждой модели в федеральном законе. Так, для договорной модели гарантиями могут быть: требование СПОС (свободного, предварительного и осознанного согласия автохтонов) и разработка долгосрочных программ содействия развитию таких народов (помимо выплат, компенсирующих убытки, причиненные нанесенным ущербом экологической среде).

Федеральный закон должен быть коротким и рамочным

Закон выиграет в качестве, если будет коротким и рамочным. Детали следует оставить для подзаконного регулирования (тем более, что ключевые правовые акты правительства РФ уже приняты) и для соответствующего законодательства субъектов РФ.

Опыт принятия таких федеральных законов есть. Достаточно вспомнить федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (19 статей, полторы страницы текста). Закон обеспечил единство в главном (порядке обращения и гарантиях государственной защиты прав), сохранив многообразие практик организации института.

Закон должен базироваться на предыдущих наработках законодательных органов

Все ранее предложенные проекты, аналитические доклады экспертных и рабочих групп (а такие работали и при Совете Федерации, и при Государственной Думе), необходимо собрать, сопоставить и выявить наиболее удачные с точки зрения юридической техники решения. Например, коллеги из Республики Саха (Якутии) и эксперты из Тюменского государственного университета убедительно доказали необходимость параллельного (с принятием федерального закона об этнологической экспертизе) внесения изменений в административное законодательство, без чего обязательная этнологическая экспертиза останется правовой фикцией».